单荷君|近代日本对青岛的土地侵占问题探析（1914—1937）

一、 日本占领青岛后的土地策略与土地扩张
 

      第一次世界大战爆发后，日本借“英日同盟”之名义于1914年8月23日对德宣战。同年12月22日，日本陆军省出台《青岛施政方针》。该方针认为青岛的“经营”对日本的国力发展影响极大，为达成军政目标，应“在形式上采用德国历来的要领，但在精神上要悉扫德国潜在势力，承袭其利益，贯彻我对华政策，以促进工商经济的发展”，且实际处理问题时“应根据国际通则及军政宗旨来施行，以期中外皆无怨言，扩张利权，宣扬帝国之威、军政之美”。从上述施政方针可以窥见，日本占领青岛的主要目标在于继承德国权益，扩张日本利权，以达到促进日本工商经济发展，扩张在华经济势力的企图。为达到上述施政目标，大规模获取土地成为日本占领青岛后的重要战略举措。

      1914年11月20日，日本独立第十八师团在青岛颁布《占领地内土地房屋买卖告示》，规定“未经日本军队许可，暂时禁止买卖或租借占领区内的土地、建筑”，以确保日方对土地和建筑物的优先占有。此后，日本又通过制定“特别规定”的方式，对德国租借时期土地政策进行了有利于自身利益的调整。

      首先是针对土地增值税的调整。土地增值税被认为是德国租借时期土地政策中最具开创性的举措。20世纪初，在英国租占的香港，因地产投机导致的供地不足和住房困难成为严重的社会问题。鉴于香港的教训，德国胶州湾总督府预计，胶州湾的地价势必伴随城市发展而高涨，为防止土地投机导致相关城市问题的发生，便规定土地使用者每3年向总督府缴纳评估地价的6%作为土地税，同时每25年缴纳土地估价的1/3作为土地增值税。这项政策因在一定程度上预防了土地投机，日后被德国本土及其他国家采用。然而，日本占领青岛后，由于大量日本人前来谋生，日军青岛守备军司令部（以下简称“守备军司令部”）为给日侨创造低价购买土地的有利条件而宣布废除土地增值税。

      其次，德国胶州湾总督府依照其城市规划管理土地买卖，除政府设施、公共设施所需土地外，规定所有土地均通过拍卖、出售方式提供给在青岛的各国民众使用。至1914年日德开战前夕，中国人购买的土地面积位居第一，约65万平方米，多为青岛当地的买办商人以及来青岛寻求德国庇护的清朝遗老购入。德国人购入约37万平方米，位居第二。英国人、美国人分列第三和第四。日本占领青岛后，守备军司令部于1915年8月颁布《官有土地出租规则》，将官有土地拍卖一律改为出租，并设定了为期10年的出租期限，且期满后可再续约。之所以做此调整，缘于日本对德宣战之初曾明确表示，战争结束后要将胶州湾归还中国，此时如将官有土地公开出售给日侨，实质上会改变土地的所有权，容易招致国际舆论的谴责，且其土地所有权变更的合法性也难以保证。但针对德国租借时期拍卖给德国人的私有土地，日本依据1919年《凡尔赛和约》将其征收管理，作为日德战争的赔偿担保，之后又颁布《特殊财产管理规则》，将其作为私有土地出售给日本人。通过上述政策的调整，日本当局为在青岛的日本人租地、购地提供了便利，但同时也带来了向中国归还青岛主权后官有土地到期续租问题以及私有土地所有权合法性的问题。

      通过对承租人国籍的分析可知，自1915年8月颁布《官有土地出租规则》至1921年9月，青岛境内出租给日本人的土地有1000余笔，出租给中国人的只有其1/3，欧美人仅37笔。日本人承租的土地中，工厂用地157笔，占总数的15%；中国人承租的土地中，商铺住宅用地占多数，工厂用地只有8笔，占总数的2%。守备军司令部下设的青岛军政署认为，德国租借时期，中国人已占有了大量优良地段的土地，为保护日侨利益，无需将更多土地租给中国人，但考虑舆论压力不能明令禁止，只能在操作过程中暗自偏向日侨。另一方面，战后留在青岛的德国人，虽只有少数商人、传教士、妇女、儿童约500人，但日本当局仍认为他们日后恐会成为日本在华北进行扩张的障碍，必须采取措施断绝其根基，以绝后患。为此，青岛军政署规定，在青岛的德国人中，成为俘虏或滞纳地租的都应被自动解除土地契约或取消租地权。

      再次，青岛军政署还特别制定了免除或压低地租的政策，以惠及日侨。1916年2月19日，青岛军政署发布《免除官有土地租金一事》，规定在青岛市区内租用官有土地，并于1916年年底前完成房屋建筑的，自完成之日起两年内免收租费。如租用官有荒芜土地开垦，亦可免除租金。除此之外，青岛军政署还有意压低地租。对比德国租借、日本占领时期的租地费用，可以发现日本占领时期的土地租赁费，远远低于德国租借时期的价格，这显然不符合地价日益增长的趋势。由于该文件还规定德国租借时期签订的官有土地租约，依旧执行原有租金标准，相比日本占领后享有土地减租优惠政策的日本人，自德国租借时期便承租土地的中国人和其他国籍的民众所要支付的地租要高出很多。

      通过制定以上“特别规定”的方式，青岛军政署对德国租借时期土地政策做出有利于日侨利益的调整，但仅凭现有土地还远远不足以满足日侨生活居住、发展商业、开设工厂的需求，因此必须在继承德国租借时期官有土地的基础上实施土地收购或“制造”更多土地。

      首先，青岛军政署接收了德国胶州湾总督府管辖的官有土地及建筑。德国于占领初期收购了青岛市区及其周边933万余平方米的土地，并于日德开战前夕收购了青岛市郊李村、沧口一带300万平方米的土地。除拍卖给私人的土地外，所有官有土地皆被日本当局接收。例如小港至大鲍岛之间的官有土地被租给日本人经营的建筑公司，专门用于开发建设日本街区。除土地外，德国租借时期政府机关的官厅、办公大楼，兵营、炮台等军事设施，医院、学校、音乐厅、墓地等公共设施，均由日本占领军继续使用。如德国胶州湾总督府由守备军司令部占用，原警察署由青岛军政署宪兵队使用。

      其次，1917年后，青岛民政署收购了大量土地。原因在于日本认为1917年11月日美签订的《蓝辛—石井协定》，不仅保障了日本继承自德国的权益，同时也承认了日本在山东享有“特殊权益”。日本政府还考虑到未来胶州湾的归属毕竟是未知数，故在山东地区谋求更多经济权益以及相对他国的经济优势地位，更为实际可靠。为此，日本政府于1917年10月撤销青岛军政署，改设青岛民政署，此后以青岛民政署的名义正式着手收购大量土地，并将台东镇附近地区设为指定工业用地，启动大港附近填海工程，积极开展以纺织业为首的各类工业企业的招商引资，以便进一步增进日本资本在青岛及山东腹地的经济扩张与掠夺。事实上直至1922年青岛主权回归，从胶州湾租借地到胶济铁路及其附属矿山，始终处于守备军司令部的统治之下。

      日本政府的态度及举措刺激了大批日本人赴青岛工作及生活，相关土地需求更加旺盛，青岛民政署的土地收购数量快速增加（参见表1）。从收购区域来看，在青岛市区内，1917年，青岛民政署陆续收购港口附近的三条町、薄云町、轻藻町、广野町共808平方米土地作为道路用地，收购叶樱町5865平方米的土地作为住宅用地。这几处土地面积不大，但因是连接大港与日侨街区的要道，在商业发展上极为重要。此外，为吸引日本工业投资，青岛民政署在台东镇以西购入2142平方米的土地作为工业指定用地，三井油坊、青岛骨粉制造所、日本金属工厂、青岛火柴工厂等日本大企业皆在此设厂。1918年后，青岛市郊李村、沧口、四方的土地也被大量收购。李村的购地大部分用作水源、农园和道路，沧口的购地名义上用于扩建街区，但实际大多转为开设纺织工厂，沧口此后也成为日本纺织厂的聚集区。1919和1920两年，青岛民政署又相继收购14067平方米土地用于道路建设以连接李村和沧口。1921年华盛顿会议召开后，日本在国际压力之下不得不面对归还青岛主权的问题，尤其是自德国继承的官有土地权益亦面临被迫交还中国的局面。在此背景下，青岛民政署仓促收购四方、沧口一带大量土地，并试图通过出售给日侨的方式，将官有土地变为私有土地。
 

 

      除上述两种途径外，青岛民政署另一种“制造”土地的方式便是填海造地。1916年，守备军司令部在小港附近填造了约24000平方米土地用于制盐，此后，鉴于大港周边工商业发达，在此处亦填造了约25万平方米土地。除由官方主导填造外，还有由青岛盐业株式会社、兴亚创业株式会社等日本私人企业进行的填海造地工程。在1914—1922年占领青岛期间，日本共填造了约60万平方米土地，这些填海造地多用于建设仓库、工厂、铁路等。

      日本占领青岛后，在守备军司令部的主导下通过有计划地接收前德国官有地产、收购私有土地及填海造地等手段，在青岛市内重要区域及李村、沧口、四方等铁路沿线攫取了大量土地资源。加速了青岛市内日本人街区、台东镇工厂地带及四方、沧口日本纺织工厂聚集区的形成，为日本在青岛长期占据排他性的经济优势地位奠定了基础。在此过程中，以青岛地所建物、青岛盐业等为代表的日本民间企业也积极响应，形成了日本军队主导、民间企业配合的协作共谋关系。
 

二、 青岛归还前后围绕土地权益的中日交涉
 

      巴黎和会后，归还青岛问题再次被提上日程。为了不让日本在青岛“苦心经营”的根基发生颠覆性动摇，青岛归还前后，守备军司令部及日本驻青岛总领事馆变换多种手段以达到持续占据土地的目的。

      如前所述，日本占领青岛之初，通常采取出租土地的方式以不改变其名义上的性质，但在巴黎和会召开后、华盛顿会议召开前，守备军司令部多次向日本陆军省提议出售官有土地。1920年12月22日，陆军省次官山梨半造致电外务省次官植原正直，咨询有关青岛官有土地的出售事宜，询问能否使用政府预算或军政费收购守备军司令部所辖的官有土地，并将其出售给特定群体。陆军省之所以有此打算，一是源于1920年9月7日的内阁会议决定于1921年3月底前全面废除青岛和关东州的鸦片制度。鸦片专卖作为守备军司令部的重要财政来源，一旦废除则影响巨大，为此，守备军司令部试图通过出售官有土地来增加收入。但更为重要的是，倘若将来官有土地权益被一并归还中国，势必会给青岛乃至华北地区的日本势力带来沉重打击。针对陆军省的询问，外务省明确答复，由于德国的权益已全部归属日本，官有土地出售应无法理障碍，但公约规定从德国政府继承来的官有土地需依据中日签订的协定来处理。由于中日协定还未缔结，因此日本政府无法保证通过土地出售获得的土地所有权在将来一定能得到中国政府的认可。

      1922年2月4日，中日两国签订《解决山东悬案条约》。2月17日，青岛守备军司令官由比光卫致电日本外务省，询问其对出售官有土地计划的态度。未待外务省回复，青岛民政署便于翌日发布公告，宣布紧急出售180万平方米官有土地，新政策在公告发布一周内生效，且购地人需在一个月内缴纳购地费，以敦促收购土地。公告一经发出，青岛民政署便收到大量购地申请。从最终获准的申购者国籍来看，日本人多达178人，中国人只有2人，且土地售价远低于市场价格，日本当局倾向日侨的态度一目了然。

      在守备军司令部出售土地的通告发出后的第3天（2月21日），日本外务大臣内田康哉向陆军大臣山梨半造发送机密文件《有关维持山东施政现状一事》，强调中日《解决山东悬案条约》业已签订，所有违反该条约规定的行动，不仅有损日本帝国的信义和颜面，且在将来中日间进行具体细节交涉时，会使日本处于不利地位，因此无法同意2月17日青岛守备军司令官来电咨询的出售官有土地计划，并希望尽快通知青岛当局立即停止出售。日本外务省还进一步向日本驻中国公使小幡酉吉发电，希望守备军司令部在对现状做出任何改变之时，事先必须与外务省协商。由此可见，围绕在青岛出售官有土地一事，日本外务省、陆军省与守备军司令部间存在意见分歧，相较于外务省顾虑国际舆论的谨慎态度，守备军司令部更为激进。

      但守备军司令部民政长官秋山雅之介再次向日本外务省陈述出售土地的必要性，并敦促外务省重新考虑。秋山认为，出售官有土地的计划，是在得到陆军省、外务省、大藏省的知晓后才决定实行的，突然中止必然有损于政府威信。最重要的是日本工商业者业已投入巨额资金用于建造住宅、店铺和工厂，若不收购土地确保其所有权，日本在青岛的势力日后恐将会受到动摇。为了巩固日本在青岛的根基，也应同意出售。

      针对守备军司令部的擅自行动，中方立即作出回击。中华民国特命全权公使胡惟德于2月24日向日本外务大臣内田康哉提出强烈抗议，强调这一行为违反了《解决山东悬案条约》中规定的“维持条约签订时现状”的原则，应速停止。最终，在中方及日本外务省的压力下，此次土地出售计划被迫取消。但值得注意的是，原本拟出售的土地在计划终止后又被大量出租给日侨。

      1922年12月10日，原胶州湾租借地的一切行政权移交中国，日方撤回驻青岛、济南及胶济铁路沿线的日本军队，交还青岛海关。与此同时，根据《山东悬案细目协定》，除日本驻青岛总领事馆和日本居留民团所需的土地、建筑（学校、神社、忠魂碑、火葬场、墓地等共11处），包括土地、建筑物、工厂在内的官方财产均于次年1月移交中方。然而事实上，日方仍保留了领事裁判权及诸多民间权益，其中包含官有土地租地权和私有土地所有权两种土地权益。

      关于官有土地租地权，中日《解决山东悬案条约》规定，中国尊重外国人在德国租借时期和日本占领时期取得的既得权益。有关日方既得权的问题，将由中日共同委员会进行协调。1923年6月，该共同委员会在北京成立，并对在青岛日本人的官有土地租地权作出如下规定：

      1.《解决山东悬案条约》批准前日本官方出租的土地，在期满后允许以同等条件继续租借30年。2.前项规定的30年租借期满时准予更新，但更新条件需依据胶澳商埠的相关规定制定。3.在条约批准交换前，经日本官方许可承租的土地，未在规定期限内动工建造的，不适用于前两项规定。4.上述《解决山东悬案条约》批准后，经日本官方许可出租的土地，全部予以收回。

      根据以上细则，在中日《解决山东悬案条约》签订前出租的土地，其租地权作为既得权利被承认，在归还青岛后继续有效。由于已明确规定租期届满后，允许以同等条件续租30年，日方最为担心的取消租地权和肆意增加租金的问题得以解决。

      日本在归还青岛后继续把控的另一项土地权益是私有土地的所有权。私有土地主要指德国胶州湾总督府及守备军司令部出售给个人的土地。在《解决山东悬案条约》规定的既得权益中，争议最大的便是私有土地的所有权问题，中日间为此进行了多次交涉，但难以达成协议并成为悬案。通过分析战前日本东亚研究所的调查报告，可以窥见中日间围绕私有土地所有权问题复杂且漫长的交涉过程。

      1922年7月31日的中日共同委员会会议上，日本以德国租借时期和日本占领时期皆承认私有土地所有权为由，主张归还青岛后应继续承认私有土地的所有权。中方认为，胶州湾的性质是租借地，外人并不享有土地所有权。面对中方的强硬态度，日本提议在其他外国人同意的前提下将现有土地所有权变更为无偿永久借地权。中方则提出废除现行的土地所有权，作为补偿给予50年的无偿借地权，双方为此僵持不下。为圆满解决土地问题，中方让步，同意将租借土地的期限延长至原德国对胶州湾的租借期限，即1997年，但日本毫不退让。

      从最终结果看，中日双方就下述内容达成一致：1.外国人在原胶州湾租借地内通过买卖或其他形式取得的土地中，私有农业用地由中国政府支付补偿，收购日本人经营的国武农场及其他大农场。有关收购的细则由胶澳商埠商埠局与日本驻青岛总领事馆协定。2.农业用地以外的土地，在德国的胶州湾租借期限内无偿租借，期满后由中国政府收回其租借权。如欲续租者，需按中方商埠局章程办理。关于土地所有权的性质问题，将来根据需要由外交机关协商。总之，关于私有土地的权益问题，中方力争收回其所有权而不得，被迫同意在德国租借胶州湾的期限内无偿租借。

      除上述问题，围绕外国人土地租借自由及课税问题，中方再次索权被阻。根据1922年11月18日中方颁布的《胶澳商埠暂行章程》第13条规定，胶澳区域内土地租期以30年为限。该章程第14条规定，胶澳区域内土地使用权的转移，须经胶澳商埠商埠局批准。对此，日方强辩称外国人的土地租借自由受到阻碍。该章程第17条还规定，不论中国人、外国人皆需缴纳胶澳商埠内规定的各种税金。日方强词夺理，认为此条侵犯了外国人享有的治外法权中的免税特权并提出抗议。对于上述问题，中方最终做出让步，规定不允许将中国人的私有土地转让给外国人；外国人的私有土地允许转让给中国人；外国人的私有土地暂时允许转让给外国人，但必须明确记载，待日后土地悬案解决后按照新规定处理。

      1929年4月，国民政府接收青岛，7月，成立青岛特别市政府。10月14日，青岛特别市政府通告日本驻青岛总领事馆，在土地所有权问题解决前，日本人及其他外国人的土地只允许转让给中国人。对此，日方再次强辩称，在中日协商结果出台前，外国人有权自由处置所有土地。1931年，青岛特别市政府财政局制定了外国人私有土地转移的通融方法，即外国人的私有土地可先转为官有土地，然后允许转移其借地权，租期为自权利转移之日起30年，作为地价补偿，可免除租金。但外国人认为此种方法会导致其丧失所谓的“土地所有权”，因此选择不向中国当局而是向本国领事馆申请土地登记，以此强行维持对土地的占有。如此，外国人的私有土地所有权问题成为悬案，直至日本全面侵华战争时期也未能解决。另外，关于私有土地征税问题，中方主张有权对在青岛的外国人的私有土地征收地税，但外国人以享有治外法权、没有纳税义务为由，长年拒绝纳税。

      据满铁调查部统计，在全面侵华战争爆发前，日本在青岛的土地权益构成包括出租地、私有土地和政府用地三部分，日方可使用土地面积超过820万平方米，除条约规定的日本领事馆和日本居留民团所用的政府用地外，日侨在青岛租借土地和拥有的私有土地面积超过784万平方米（参见表2）。显然，青岛归还后，日本人在青岛居住、开展各类活动的基础，并没有发生实质性的改变。
 

 

      围绕青岛归还前后的土地权益问题，中日双方展开了旷日持久且极具博弈性的交涉。日本方面出于维系其在青岛长期“经营”基础和扩展在华势力的战略考量，在归还青岛前后通过出售官有土地、争取官有土地续租及确立私有土地所有权等方式，力图巩固其土地利益。虽然在中国政府与日本外务省的联合压力下，守备军司令部私自出售土地的计划最终被迫中止，但通过大量出租的形式，日方仍有效保留了其土地控制力。青岛主权归还后，在中日双方具体交涉过程中，日本一方面利用《解决山东悬案条约》攫取、保留了大量土地的租借权；另一方面又无视中国政府的多次严正交涉与抗议，强行维持对所谓“日侨私有土地”的占有和使用。中国政府虽通过外交手段以及颁布相关土地、税收法令的形式尝试逐步收回土地权益，但在日本借口治外法权的强压之下，收效有限。
 

三、 围绕国武农场案的中日博弈
 

      在签订《解决山东悬案条约》时，中日双方便针对农业用地的权益进行了多次交涉。中方主张，农地是国民生计之根本，不可让予外人。最终双方达成协定，有关农业用地的权益被排除在日本既得权益之外。《山东悬案细目协定》附件第4条“农场”一项中亦明确规定，中国政府需支付相应补偿，收购位于原德国胶州湾租借地内日本人经营的国武农场及其他大农场，收购细目由胶澳商埠商埠局与日本驻青岛总领事馆协定。依据此条，中日双方针对收购农业用地的问题展开多次谈判，但长期悬而未决，据表2内容可知，1936年12月，日本人在青岛可使用的农业用地仍有约240万平方米。以下以国武农场案为例，考察日本驻青岛总领事馆与青岛地方政府围绕农业用地相关权益的交涉过程，并揭露日方变换多种手段持续实际控制农业用地的真相。

      日本占领青岛后，日本人国武喜次郎以个人名义从数百名中国人手中收购了李村、沧口一带约180万平方米的土地，在李村开设农场，在沧口开辟商业街。按照国武本人的说法，这一系列投资，不仅是在守备军司令部的许可下进行的，更是在其劝诱下收购了大量土地。当山东问题在巴黎和会上多次被提上议程之际，国武立即向日本外务大臣上书请愿，要求若土地被收回，应获得相应赔偿。而在中日两国正式交涉尚未开始时，国武便通过贿赂、收买中方官员及高层关系，谋求私下解决。

      据1923年1月10日日本驻青岛总领事森安三郎发给外务大臣内田谦介的报告可知，国武喜次郎私下与胶澳会办刘恩源达成协议：

      1.胶澳商埠督办公署以150万银圆收购李村国武农场的农业经营权，以及土地建筑、树木等一切不动产和农具、肥料、家具等一切动产。2.以上钱款以政府国库证券支付。3.国武喜次郎不得再于胶澳商埠境内经营农业。

      森安三郎对上述国武喜次郎与刘恩源间的协议持谨慎态度。因为国武声称，其所有的农业用地是在青岛军政署劝诱下合法取得的，事实上该土地是从中国人手中强制收购的，地券仍在中国人手中，将来可能会引起中国相关人士的抗议。日本外务省方面也担心，国武要求的收购价格过高，贿赂收买中国官员的行为，万一泄露必会造成恶劣影响。且此次解决方法或将成为同类问题的先例，需慎重考虑。不久，此案因刘恩源突然落马而陷入僵局。

      此外，中日双方围绕国武喜次郎名下沧口商业街的开发也出现了意见对立。1922年2月28日，国武以兴建工厂的名义与民政署签订租地合同，获得沧口约23万平方米官有土地的租地许可。该地位于胶济铁路沧口车站前，处在日本富士纺织和长崎纺织公司之间的重要地段。事后，国武认为该地用于开发商业街更能盈利，同年6月28日提出，将工厂用地转换为商业街用地，并于11月17日得到许可后动工。中方认为，国武在获得官有土地批租后3个月期限内并未动工，其地权应属无效，应立即停建。对此，国武直接向日本外务大臣伊集院请愿，要求恢复其权益并赔偿损失。与此同时，日本驻青岛总领事馆亦向中方提出抗议，双方僵持不下，只得决定暂时维持现状。伴随沧口地区的发展及人口的增加，国武承租的这片土地，日后被用于建造学校、运动场、派出所等设施。

      此后，中日双方多次就国武农场及沧口商业街问题进行交涉。1924年，高恩洪担任胶澳商埠督办后，着手调查国武农场案，并在报纸上披露国武农场强制收购中国农民土地等真相，期望获得舆论支持并合理解决此案，但最终不了了之。1930年，日本驻青岛总领事川越茂与日本外务省亚洲局局长有田八郎、前驻青岛总领事藤田荣介等，针对此案举行了内部会议。川越认为，沧口商业街未来前景良好，考虑到今后的发展，有必要保留日本对此地的使用权，故可在收购金额上让步，以10万元与中方交涉。外务省虽达成一致意见，但由于中方收购价格与国武喜次郎要求的金额差距较大，双方迟迟未能达成协议。此时中国政局动荡，青岛最高统治机关及领导人更迭频繁，无暇顾及这一问题，直至沈鸿烈就任青岛特别市市长后，这一问题才迎来转机。

      1935年3月4日，时任日本驻青岛总领事坂根准三和沈鸿烈签订了关于解决国武农场问题的裁决书。根据该裁决，青岛市政府决定以15万元收购：1.除沧口市区外，国武喜次郎所有的农地（约120万平方米）；2.李村市区及其地上所有建筑物；3.日本占领时期，国武名下公司转让给第三方的农地；4国武名下李村农场上现存的山东产业股份公司所有的烟叶烘干场。此外，青岛市政府将无偿收回国武所有的沧口商业街，但作为官有土地出租给国武，仍作为商业街使用。关于租金，约定前10年为现行租金的一半。租赁期限为30年，期满后允许继续出租。

      虽然中方最终的收购金额与国武喜次郎最初提出的150万元相去甚远，但日方确保了沧口商业街的借地权，对日本在青岛地区的发展具有重要意义。在国武农场悬案得以解决的1935年，以富士、长崎等纺织工厂为首，丰田、上海、同兴等日本纺织工厂皆聚集于此，沧口附近成为日资纺织工厂的聚集区，青岛也成为日本纺织在华的第二大聚集区。

      通过国武农场案的交涉过程，可以窥见《解决山东悬案条约》虽明确排除日本对农业用地的既得权益，并规定由中国政府收购日本人经营的农场。但在具体执行过程中，日方通过收买官员、外交施压、经济让步等多种手段持续掌控土地。中国政府虽多次尝试利用外交交涉、舆论施压等方法收回土地权益，但碍于政局动荡及外国人享有的治外法权，大多维持现状，未能得到根本性解决。
 

结　语
 

      学界一般认为，日本在1914—1922年占领青岛期间沿袭了德国胶州湾总督府的政策方针，事实上，日本作为后来的侵略者，为获取更多的经济权益和优势地位，通过制定“特别规定”的方式对各项政策进行了有利于自身利益的调整。日本占领青岛后，为应对日侨激增带来的土地需求，守备军司令部不仅废除了德国租借时期受到好评的土地增值税，还在接收德国胶州湾总督府官有土地建筑的基础上，收购、填造了大量土地并优先出租给日侨。在归还青岛已成定局之际，守备军司令部还试图通过出售土地的方式来巩固其在当地“经营”的基础，该计划虽然最终被迫终止，但日侨仍通过租赁的方式获得大量土地的租地权。

      1922年12月10日，原胶州湾租借地的全部行政权移交中国，日本为期8年的军事占领宣告结束。尽管如此，日本在青岛的“特殊权益”并未发生根本改变。除继续享有领事裁判权及领事馆警察保护外，日侨对土地资源的占有仍是其维持经济优势的重要手段。根据《解决山东悬案条约》及《山东悬案细目协定》，日本应将自德国继承的所有官方权益归还中国，但在实际操作中，日本仍保有官有土地的租地权和所谓的“私有土地所有权”。尽管中日双方对“私有土地所有权”归属存在分歧，但如国武农场案所示，相关土地基本维持现状，仍由日方控制。直至日本发动全面侵华战争，第二次占领青岛之前，其在青岛可使用的土地仍超过820万平方米。

      通过对日本在青岛侵占土地及享有土地特权的系统梳理，可窥见其势力扩张的两大特征：一是军队、政府主导，民间积极配合的军、官、民协作共谋关系。日本占领期间，在守备军司令部的主导下通过多种手段攫取大量土地资源。1922年，日本虽结束军事占领，交还官方权益，但在领事裁判权及土地特权的保障下，日本民间势力继续长期保持优势地位。二是独占性。不同于上海、天津等租界城市，青岛并未形成“多国共治”格局。青岛当地华人社会以外来移民和商人为主，根基较弱，且自第一次世界大战德国战败后，日本极力压制其他外国势力，日侨得以保持在青岛外国人社会中的垄断地位。这两大特征，正是青岛在日本侵华扩张过程中长期处于特殊地位的重要原因。